農林牧漁
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全國農業可持續發展規劃 (2015-2030年)

2015年5月

  農業關乎國家食物安全、資源安全和生態安全。大力推動農業可持續發展,是實現“五位一體”戰略布局、建設美麗中國的必然選擇,是中國特色新型農業現代化道路的內在要求。爲指導全國農業可持續發展,編制本規劃。

  一、發展形勢

  (一)主要成就。

  新世紀以來,我國農業農村經濟發展成就顯著,現代農業加快發展,物質技術裝備水平不斷提高,農業資源環境保護與生態建設支持力度不斷加大,農業可持續發展取得了積極進展。

  農業綜合生産能力和農民收入持續增長。我國糧食生産實現曆史性的“十一連增”,連續8年穩定在5億噸以上,連續2年超過6億噸。棉油糖、肉蛋奶、果菜魚等農産品穩定增長,市場供應充足,農産品質量安全水平不斷提高。農民收入持續較快增長,增速連續5年超過同期城鎮居民收入增長。

  農業資源利用水平穩步提高。嚴格控制耕地占用和水資源開發利用,推廣實施了一批資源保護及高效利用新技術、新産品、新項目,水土資源利用效率不斷提高。農田灌溉水用量占總用水比重由2002年的61.4%下降到2013年的55%,有效利用系數由0.44提高到2013年的0.52,糧食畝産由293公斤提高到2014年的359公斤。在地少水缺的條件下,資源利用水平的提高,爲保證糧食等主要農産品有效供給作出了重要貢獻。

  農業生態保護建設力度不斷加大。國家先後啓動實施水土保持、退耕還林還草、退牧還草、防沙治沙、石漠化治理、草原生態保護補助獎勵等一批重大工程和補助政策,加強農田、森林、草原、海洋生態系統保護與建設,強化外來物種入侵預防控制,全國農業生態惡化趨勢初步得到遏制、局部地區出現好轉。2013年全國森林覆蓋率達到21.6%,全國草原綜合植被蓋度達54.2%。

  農村人居環境逐步改善。積極推進農村危房改造、遊牧民定居、農村環境連片整治、標准化規模養殖、稭稈綜合利用、農村沼氣和農村飲水安全工程建設,加強生態村鎮、美麗鄉村創建和農村傳統文化保護,發展休閑農業,農村人居環境逐步得到改善。截至2014年底,改造農村危房1565萬戶,定居遊牧民24.6萬戶;5.9萬個村莊開展了環境整治,直接受益人口約1.1億。

  (二)面臨挑戰。

  在我國農業農村經濟取得巨大成就的同時,農業資源過度開發、農業投入品過量使用、地下水超采以及農業內外源汙染相互疊加等帶來的一系列問題日益凸顯,農業可持續發展面臨重大挑戰。

  資源硬約束日益加劇,保障糧食等主要農産品供給的任務更加艱巨。人多地少水缺是我國基本國情。全國新增建設用地占用耕地年均約480萬畝,被占用耕地的土壤耕作層資源浪費嚴重,占補平衡補充耕地質量不高,守住18億畝耕地紅線的壓力越來越大。耕地質量下降,黑土層變薄、土壤酸化、耕作層變淺等問題凸顯。農田灌溉水有效利用系數比發達國家平均水平低0.2,華北地下水超采嚴重。我國糧食等主要農産品需求剛性增長,水土資源越繃越緊,確保國家糧食安全和主要農産品有效供給與資源約束的矛盾日益尖銳。

  環境汙染問題突出,確保農産品質量安全的任務更加艱巨。工業“三廢”和城市生活等外源汙染向農業農村擴散,镉、汞、砷等重金屬不斷向農産品産地環境滲透,全國土壤主要汙染物點位超標率爲16.1%。農業內源性汙染嚴重,化肥、農藥利用率不足三分之一,農膜回收率不足三分之二,畜禽糞汙有效處理率不到一半,稭稈焚燒現象嚴重。海洋富營養化問題突出,赤潮、綠潮時有發生,漁業水域生態惡化。農村垃圾、汙水處理嚴重不足。農業農村環境汙染加重的態勢,直接影響了農産品質量安全。

  生態系統退化明顯,建設生態保育型農業的任務更加艱巨。全國水土流失面積達295萬平方公裏,年均土壤侵蝕量45億噸,沙化土地173萬平方公裏,石漠化面積12萬平方公裏。高強度、粗放式生産方式導致農田生態系統結構失衡、功能退化,農林、農牧複合生態系統亟待建立。草原超載過牧問題依然突出,草原生態總體惡化局面尚未根本扭轉。湖泊、濕地面積萎縮,生態服務功能弱化。生物多樣性受到嚴重威脅,瀕危物種增多。生態系統退化,生態保育型農業發展面臨諸多挑戰。

  體制機制尚不健全,構建農業可持續發展制度體系的任務更加艱巨。水土等資源資産管理體制機制尚未建立,山水林田湖等缺乏統一保護和修複。農業資源市場化配置機制尚未建立,特別是反映水資源稀缺程度的價格機制沒有形成。循環農業發展激勵機制不完善,種養業發展不協調,農業廢棄物資源化利用率較低。農業生態補償機制尚不健全。農業汙染責任主體不明確,監管機制缺失,汙染成本過低。全面反映經濟社會價值的農業資源定價機制、利益補償機制和獎懲機制的缺失和不健全,制約了農業資源合理利用和生態環境保護。

  (三)發展機遇。

  當前和今後一個時期,推進農業可持續發展面臨前所未有的曆史機遇。一是農業可持續發展的共識日益廣泛。黨的十八大將生態文明建設納入“五位一體”的總體布局,爲農業可持續發展指明了方向。全社會對資源安全、生態安全和農産品質量安全高度關注,綠色發展、循環發展、低碳發展理念深入人心,爲農業可持續發展集聚了社會共識。二是農業可持續發展的物質基礎日益雄厚。我國綜合國力和財政實力不斷增強,強農惠農富農政策力度持續加大,糧食等主要農産品連年增産,利用“兩種資源、兩個市場”、彌補國內農業資源不足的能力不斷提高,爲農業轉方式、調結構提供了戰略空間和物質保障。三是農業可持續發展的科技支撐日益堅實。傳統農業技術精華廣泛傳承,現代生物技術、信息技術、新材料和先進裝備等日新月異、廣泛應用,生態農業、循環農業等技術模式不斷集成創新,爲農業可持續發展提供有力的技術支撐。四是農業可持續發展的制度保障日益完善。隨著農村改革和生態文明體制改革穩步推進,法律法規體系不斷健全,治理能力不斷提升,將爲農業可持續發展注入活力、提供保障。

  “三農”是國家穩定和安全的重要基礎。我們必須立足世情、國情、農情,搶抓機遇,應對挑戰,全面實施農業可持續發展戰略,努力實現農業強、農民富、農村美。

  二、總體要求

  (一)指導思想。

  以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀爲指導,深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神,全面落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神,按照黨中央、國務院各項決策部署,牢固樹立生態文明理念,堅持産能爲本、保育優先、創新驅動、依法治理、惠及民生、保障安全的指導方針,加快發展資源節約型、環境友好型和生態保育型農業,切實轉變農業發展方式,從依靠拼資源消耗、拼農資投入、拼生態環境的粗放經營,盡快轉到注重提高質量和效益的集約經營上來,確保國家糧食安全、農産品質量安全、生態安全和農民持續增收,努力走出一條中國特色農業可持續發展道路,爲“四化同步”發展和全面建成小康社會提供堅實保障。

  (二)基本原則。

  堅持生産發展與資源環境承載力相匹配。堅守耕地紅線、水資源紅線和生態保護紅線,優化農業生産力布局,提高規模化集約化水平,確保國家糧食安全和主要農産品有效供給。因地制宜,分區施策,妥善處理好農業生産與環境治理、生態修複的關系,適度有序開展農業資源休養生息,加快推進農業環境問題治理,不斷加強農業生態保護與建設,促進資源永續利用,增強農業綜合生産能力和防災減災能力,提升與資源承載能力和環境容量的匹配度。

  堅持創新驅動與依法治理相協同。大力推進農業科技創新和體制機制創新,釋放改革新紅利,推進科學種養,著力增強創新驅動發展新動力,促進農業發展方式轉變。強化法治觀念和思維,完善農業資源環境與生態保護法律法規體系,實行最嚴格的制度、最嚴密的法治,依法促進創新、保護資源、治理環境,構建創新驅動和法治保障相得益彰的農業可持續發展支撐體系。

  堅持當前治理與長期保護相統一。牢固樹立保護生態環境就是保護生産力、改善生態環境就是發展生産力的理念,把生態建設與管理放在更加突出的位置,從當前突出問題入手,統籌利用國際國內兩種資源,兼顧農業內源外源汙染控制,加大保護治理力度,推動構建農業可持續發展長效機制,在發展中保護、在保護中發展,促進農業資源永續利用,農業環境保護水平持續提高,農業生態系統自我修複能力持續提升。

  堅持試點先行與示範推廣相統籌。充分認識農業可持續發展的綜合性和系統性,統籌考慮不同區域不同類型的資源禀賦和生態環境,圍繞存在的突出問題開展試點工作,著力解決制約農業可持續發展的技術難題,著力構建有利于促進農業可持續發展的運行機制,探索總結可複制、可推廣的成功模式,因地制宜、循序漸進地擴大示範推廣範圍,穩步推進全國農業可持續發展。

  堅持市場機制與政府引導相結合。按照“誰汙染、誰治理”、“誰受益、誰付費”的要求,著力構建公平公正、誠實守信的市場環境,積極引導鼓勵各類社會資源參與農業資源保護、環境治理和生態修複,著力調動農民、企業和社會各方面積極性,努力形成推進農業可持續發展的強大合力。政府在推動農業可持續發展中具有不可替代的作用,要切實履行好頂層設計、政策引導、投入支持、執法監管等方面的職責。

  (三)發展目標。

  到2020年,農業可持續發展取得初步成效,經濟、社會、生態效益明顯。農業發展方式轉變取得積極進展,農業綜合生産能力穩步提升,農業結構更加優化,農産品質量安全水平不斷提高,農業資源保護水平與利用效率顯著提高,農業環境突出問題治理取得階段性成效,森林、草原、湖泊、濕地等生態系統功能得到有效恢複和增強,生物多樣性衰減速度逐步減緩。

  到2030年,農業可持續發展取得顯著成效。供給保障有力、資源利用高效、産地環境良好、生態系統穩定、農民生活富裕、田園風光優美的農業可持續發展新格局基本確立。

  三、重點任務

  (一)優化發展布局,穩定提升農業産能。

  優化農業生産布局。按照“谷物基本自給、口糧絕對安全”的要求,堅持因地制宜,宜農則農、宜牧則牧、宜林則林,逐步建立起農業生産力與資源環境承載力相匹配的農業生産新格局。在農業生産與水土資源匹配較好地區,穩定發展有比較優勢、區域性特色農業;在資源過度利用和環境問題突出地區,適度休養,調整結構,治理汙染;在生態脆弱區,實施退耕還林還草、退牧還草等措施,加大農業生態建設力度,修複農業生態系統功能。

  加強農業生産能力建設。充分發揮科技創新驅動作用,實施科教興農戰略,加強農業科技自主創新、集成創新與推廣應用,力爭在種業和資源高效利用等技術領域率先突破,大力推廣良種良法,到2020年農業科技進步貢獻率達到60%以上,著力提高農業資源利用率和産出水平。大力發展農機裝備,推進農機農藝融合,到2020年主要農作物耕種收綜合機械化水平達到68%以上,加快實現糧棉油糖等大田作物生産全程機械化。著力加強農業基礎設施建設,提高農業抗禦自然災害的能力。加強糧食倉儲和轉運設施建設,改善糧食倉儲條件。發揮種養大戶、家庭農場、農民合作社等新型經營主體的主力軍作用,發展多種形式的適度規模經營,加強農業社會化服務,提高規模經營産出水平。

  推進生態循環農業發展。優化調整種養業結構,促進種養循環、農牧結合、農林結合。支持糧食主産區發展畜牧業,推進“過腹還田”。積極發展草牧業,支持苜蓿和青貯玉米等飼草料種植,開展糧改飼和種養結合型循環農業試點。因地制宜推廣節水、節肥、節藥等節約型農業技術,以及“稻魚共生”、“豬沼果”、林下經濟等生態循環農業模式。到2020年國家現代農業示範區和糧食主産縣基本實現區域內農業資源循環利用,到2030年全國基本實現農業廢棄物趨零排放。

  (二)保護耕地資源,促進農田永續利用。

  穩定耕地面積。實行最嚴格的耕地保護制度,穩定糧食播種面積,嚴控新增建設占用耕地,確保耕地保有量在18億畝以上,確保基本農田不低于15.6億畝。劃定永久基本農田,按照保護優先的原則,將城鎮周邊、交通沿線、糧棉油生産基地的優質耕地優先劃爲永久基本農田,實行永久保護。堅持耕地占補平衡數量與質量並重,全面推進建設占用耕地耕作層土壤剝離再利用。

  提升耕地質量。采取深耕深松、保護性耕作、稭稈還田、增施有機肥、種植綠肥等土壤改良方式,增加土壤有機質,提升土壤肥力。恢複和培育土壤微生物群落,構建養分健康循環通道,促進農業廢棄物和環境有機物分解。加強東北黑土地保護,減緩黑土層流失。開展土地整治、中低産田改造、農田水利設施建設,加大高標准農田建設力度,到2020年建成集中連片、旱澇保收的8億畝高標准農田。到2020年和2030年全國耕地基礎地力提升0.5個等級和1個等級以上,糧食産出率穩步提高。嚴格控制工礦企業排放和城市垃圾、汙水等農業外源性汙染。防治耕地重金屬汙染和有機汙染,建立農産品産地土壤分級管理利用制度。

  適度退減耕地。依據國務院批准的新一輪退耕還林還草總體方案,實施退耕還林還草,宜喬則喬、宜灌則灌、宜草則草,有條件的地方實行林草結合,增加植被蓋度。

  (三)節約高效用水,保障農業用水安全。

  實施水資源紅線管理。確立水資源開發利用控制紅線,到2020年和2030年全國農業灌溉用水量分別保持在3720億立方米和3730億立方米。確立用水效率控制紅線,到2020年和2030年農田灌溉水有效利用系數分別達到0.55和0.6以上。推進地表水過度利用和地下水超采區綜合治理,適度退減灌溉面積。

  推廣節水灌溉。分區域規模化推進高效節水灌溉,加快農業高效節水體系建設,到2020年和2030年,農田有效灌溉率分別達到55%和57%,節水灌溉率分別達到64%和75%。發展節水農業,加大糧食主産區、嚴重缺水區和生態脆弱地區的節水灌溉工程建設力度,推廣渠道防滲、管道輸水、噴灌、微灌等節水灌溉技術,完善灌溉用水計量設施,到2020年發展高效節水灌溉面積2.88億畝。加強現有大中型灌區骨幹工程續建配套節水改造,強化小型農田水利工程建設和大中型灌區田間工程配套,增強農業抗旱能力和綜合生産能力。積極推行農藝節水保墒技術,改進耕作方式,調整種植結構,推廣抗旱品種。

  發展雨養農業。在半幹旱、半濕潤偏旱區建設農田集雨、集雨窖等設施,推廣地膜覆蓋技術,開展糧草輪作、帶狀種植,推進種養結合。優化農作物種植結構,改良耕作制度,擴大優質耐旱高産品種種植面積,嚴格限制高耗水農作物種植面積,鼓勵種植耗水少、附加值高的農作物。在水土流失易發地區,擴大保護性耕作面積。

  (四)治理環境汙染,改善農業農村環境。

  防治農田汙染。全面加強農業面源汙染防控,科學合理使用農業投入品,提高使用效率,減少農業內源性汙染。普及和深化測土配方施肥,改進施肥方式,鼓勵使用有機肥、生物肥料和綠肥種植,到2020年全國測土配方施肥技術推廣覆蓋率達到90%以上,化肥利用率提高到40%,努力實現化肥施用量零增長。推廣高效、低毒、低殘留農藥、生物農藥和先進施藥機械,推進病蟲害統防統治和綠色防控,到2020年全國農作物病蟲害統防統治覆蓋率達到40%,努力實現農藥施用量零增長;京津冀、長三角、珠三角等區域提前一年完成。建設農田生態溝渠、汙水淨化塘等設施,淨化農田排水及地表徑流。綜合治理地膜汙染,推廣加厚地膜,開展廢舊地膜機械化撿拾示範推廣和回收利用,加快可降解地膜研發,到2030年農業主産區農膜和農藥包裝廢棄物實現基本回收利用。開展農産品産地環境監測與風險評估,實施重度汙染耕地用途管制,建立健全全國農業環境監測體系。

  綜合治理養殖汙染。支持規模化畜禽養殖場(小區)開展標准化改造和建設,提高畜禽糞汙收集和處理機械化水平,實施雨汙分流、糞汙資源化利用,控制畜禽養殖汙染排放。到2020年和2030年養殖廢棄物綜合利用率分別達到75%和90%以上,規模化養殖場畜禽糞汙基本資源化利用,實現生態消納或達標排放。在飲用水水源保護區、風景名勝區等區域劃定禁養區、限養區,全面完善汙染治理設施建設。2017年底前,依法關閉或搬遷禁養區內的畜禽養殖場(小區)和養殖專業戶,京津冀、長三角、珠三角等區域提前一年完成。建設病死畜禽無害化處理設施,嚴格規範獸藥、飼料添加劑生産和使用,健全獸藥質量安全監管體系。嚴格控制近海、江河、湖泊、水庫等水域的養殖容量和養殖密度,開展水産養殖池塘標准化改造和生態修複,推廣高效安全複合飼料,逐步減少使用冰鮮雜魚餌料。

  改善農村環境。科學編制村莊整治規劃,加快農村環境綜合整治,保護飲用水水源,加強生活汙水、垃圾處理,加快構建農村清潔能源體系。推進規模化畜禽養殖區和居民生活區的科學分離。禁止稭稈露天焚燒,推進稭稈全量化利用,到2030年農業主産區農作物稭稈得到全面利用。開展生態村鎮、美麗鄉村創建,保護和修複自然景觀和田園景觀,開展農戶及院落風貌整治和村莊綠化美化,整鄉整村推進農村河道綜合治理。注重農耕文化、民俗風情的挖掘展示和傳承保護,推進休閑農業持續健康發展。

  (五)修複農業生態,提升生態功能。

  增強林業生態功能。按照“西治、東擴、北休、南提”的思路,加快西部防沙治沙步伐,擴展東部林業發展的空間和內涵,開展北方天然林休養生息,提高南方林業質量和效益,全面提升林業綜合生産能力和生態功能,到2020年森林覆蓋率達到23%以上。加強天然林資源保護特別是公益林建設和後備森林資源培育。建立比較完善的平原農田防護林體系,到2020年和2030年全國農田林網控制率分別達到90%和95%以上。

  保護草原生態。全面落實草原生態保護補助獎勵機制,推進退牧還草、京津風沙源治理和草原防災減災。堅持基本草原保護制度,開展禁牧休牧、劃區輪牧,推進草原改良和人工種草,促進草畜平衡,推動牧區草原畜牧業由傳統的遊牧向現代畜牧業轉變。加快農牧交錯帶已墾草原治理,恢複草地生態。強化草原自然保護區建設。合理利用南方草地,保護和恢複南方高山草甸生態。到2020年和2030年全國草原綜合植被蓋度分別達到56%和60%。

  恢複水生生態系統。采取流域內節水、適度引水和調水、利用再生水等措施,增加重要濕地和河湖生態水量,實現河湖生態修複與綜合治理。加強水生生物自然保護區和水産種質資源保護區建設,繼續實施增殖放流,推進水産養殖生態系統修複,到2020年全國水産健康養殖面積占水産養殖面積的65%,到2030年達到90%。加大海洋漁業生態保護力度,嚴格控制捕撈強度,繼續實施海洋捕撈漁船減船轉産,更新淘汰高耗能漁船。加強自然海岸線保護,適度開發利用沿海灘塗,重要漁業海域禁止實施圍填海,積極開展以人工魚礁建設爲載體的海洋牧場建設。嚴格實施海洋捕撈准用漁具和過度漁具最小網目尺寸制度。

  保護生物多樣性。加強畜禽遺傳資源和農業野生植物資源保護,加大野生動植物自然保護區建設力度,開展瀕危動植物物種專項救護,完善野生動植物資源監測預警體系,遏制生物多樣性減退速度。建立農業外來入侵生物監測預警體系、風險性分析和遠程診斷系統,建設綜合防治和利用示範基地,嚴格防範外來物種入侵。構建國家邊境動植物檢驗檢疫安全屏障,有效防範動植物疫病。

  四、區域布局

  針對各地農業可持續發展面臨的問題,綜合考慮各地農業資源承載力、環境容量、生態類型和發展基礎等因素,將全國劃分爲優化發展區、適度發展區和保護發展區。按照因地制宜、梯次推進、分類施策的原則,確定不同區域的農業可持續發展方向和重點。

  (一)優化發展區。

  包括東北區、黃淮海區、長江中下遊區和華南區,是我國大宗農産品主産區,農業生産條件好、潛力大,但也存在水土資源過度消耗、環境汙染、農業投入品過量使用、資源循環利用程度不高等問題。要堅持生産優先、兼顧生態、種養結合,在確保糧食等主要農産品綜合生産能力穩步提高的前提下,保護好農業資源和生態環境,實現生産穩定發展、資源永續利用、生態環境友好。

  ——東北區。以保護黑土地、綜合利用水資源、推進農牧結合爲重點,建設資源永續利用、種養産業融合、生態系統良性循環的現代糧畜産品生産基地。在典型黑土帶,綜合治理水土流失,實施保護性耕作,增施有機肥,推行糧豆輪作。到2020年,適宜地區深耕深松全覆蓋,土壤有機質恢複提升,土壤保水保肥能力顯著提高。在三江平原等水稻主産區,控制水田面積,限制地下水開采,改井灌爲渠灌,到2020年渠灌比重提高到50%,到2030年實現以渠灌爲主。在農牧交錯地帶,積極推廣農牧結合、糧草兼顧、生態循環的種養模式,種植青貯玉米和苜蓿,大力發展優質高産奶業和肉牛産業。推動適度規模化畜禽養殖,加大動物疫病區域化管理力度,推進“免疫無疫區”建設。在大小興安嶺等地區,加大森林草原保護建設力度,發揮其生態安全屏障作用,保護和改善農田生態系統。

  ——黃淮海區。以治理地下水超采、控肥控藥和廢棄物資源化利用爲重點,構建與資源環境承載力相適應、糧食和“菜籃子”産品穩定發展的現代農業生産體系。在華北地下水嚴重超采區,因地制宜調整種植結構,適度壓減高度依賴灌溉的作物種植;大力發展水肥一體化等高效節水灌溉,實行灌溉定額制度,加強灌溉用水水質管理,推行農藝節水和深耕深松、保護性耕作,到2020年地下水超采問題得到有效緩解。在淮河流域等面源汙染較重地區,大力推廣配方施肥、綠色防控技術,推行稭稈肥料化、飼料化利用;調整優化畜禽養殖布局,穩定生豬、肉禽和蛋禽生産規模,加強畜禽糞汙處理設施建設,提高循環利用水平。在沿黃灘區因地制宜發展水産健康養殖。全面加強區域高標准農田建設,改造中低産田和鹽堿地,配套完善農田林網。

  ——長江中下遊區。以治理農業面源汙染和耕地重金屬汙染爲重點,建立水稻、生豬、水産健康安全生産模式,確保農産品質量,鞏固農産品主産區供給地位,改善農業農村環境。科學施用化肥農藥,通過建設攔截壩、種植綠肥等措施,減少化肥、農藥對農田和水域的汙染;推進畜禽養殖適度規模化,在人口密集區域適當減少生豬養殖規模,加快畜禽糞汙資源化利用和無害化處理,推進農村垃圾和汙水治理。加強漁業資源保護,大力發展濾食性、草食性淨水魚類和名優水産品生産,加大標准化池塘改造,推廣水産健康養殖,積極開展增殖放流,發展稻田養魚。嚴控工礦業汙染排放,從源頭上控制水體汙染,確保農業用水水質。加強耕地重金屬汙染治理,增施有機肥,實施稭稈還田,施用鈍化劑,建立緩沖帶,優化種植結構,減輕重金屬汙染對農業生産的影響。到2020年,汙染治理區食用農産品達標生産,農業面源汙染擴大的趨勢得到有效遏制。

  ——華南區。以減量施肥用藥、紅壤改良、水土流失治理爲重點,發展生態農業、特色農業和高效農業,構建優質安全的熱帶亞熱帶農産品生産體系。大力開展專業化統防統治和綠色防控,推進化肥農藥減量施用,治理水土流失,加大紅壤改良力度,建設生態綠色的熱帶水果、冬季瓜菜生産基地。恢複林草植被,發展水源涵養林、用材林和經濟林,減少地表徑流,防止土壤侵蝕;改良山地草場,加快發展地方特色畜禽養殖。加強天然漁業資源養護、水産原種保護和良種培育,擴大增殖放流規模,推廣水産健康養殖。到2020年,農業資源高效利用,生態農業建設取得實質性進展。

  (二)適度發展區。

  包括西北及長城沿線區、西南區,農業生産特色鮮明,但生態脆弱,水土配置錯位,資源性和工程性缺水嚴重,資源環境承載力有限,農業基礎設施相對薄弱。要堅持保護與發展並重,立足資源環境禀賦,發揮優勢、揚長避短,適度挖掘潛力、集約節約、有序利用,提高資源利用率。

  ——西北及長城沿線區。以水資源高效利用、草畜平衡爲核心,突出生態屏障、特色産區、穩農增收三大功能,大力發展旱作節水農業、草食畜牧業、循環農業和生態農業,加強中低産田改造和鹽堿地治理,實現生産、生活、生態互利共贏。在雨養農業區,實施壓夏擴秋,調減小麥種植面積,提高小麥單産,擴大玉米、馬鈴薯和牧草種植面積,推廣地膜覆蓋等旱作農業技術,建立農膜回收利用機制,逐步實現基本回收利用。修建防護林帶,增強水源涵養功能。在綠洲農業區,大力發展高效節水灌溉,實施續建配套與節水改造,完善田間灌排渠系,增加節水灌溉面積,到2020年實現節水灌溉全覆蓋,並在嚴重缺水地區實行退地減水,嚴格控制地下水開采。在農牧交錯區,推進糧草兼顧型農業結構調整,通過坡耕地退耕還草、糧草輪作、種植結構調整、已墾草原恢複等形式,挖掘飼草料生産潛力,推進草食畜牧業發展。在草原牧區,繼續實施退牧還草工程,保護天然草原,實行劃區輪牧、禁牧、舍飼圈養,控制草原鼠蟲害,恢複草原生態。

  ——西南區。突出小流域綜合治理、草地資源開發利用和解決工程性缺水,在生態保護中發展特色農業,實現生態效益和經濟效益相統一。通過修築梯田、客土改良、建設集雨池,防止水土流失,推進石漠化綜合治理,到2020年治理石漠化面積40%以上。加強林草植被的保護和建設,發展水土保持林、水源涵養林和經濟林,開展退耕還林還草,鼓勵人工種草,合理開發利用草地資源,發展生態畜牧業。嚴格保護平壩水田,穩定水稻、玉米面積,擴大馬鈴薯種植,發展高山夏秋冷涼特色農作物生産。

  (三)保護發展區。

  包括青藏區和海洋漁業區,在生態保護與建設方面具有特殊重要的戰略地位。青藏區是我國大江大河的發源地和重要的生態安全屏障,高原特色農業資源豐富,但生態十分脆弱。海洋漁業區發展較快,也存在著漁業資源衰退、汙染突出的問題。要堅持保護優先、限制開發,適度發展生態産業和特色産業,讓草原、海洋等資源得到休養生息,促進生態系統良性循環。

  ——青藏區。突出三江源頭自然保護區和三江並流區的生態保護,實現草原生態整體好轉,構建穩固的國家生態安全屏障。保護基本口糧田,穩定青稞等高原特色糧油作物種植面積,確保區域口糧安全,適度發展馬鈴薯、油菜、設施蔬菜等産品生産。繼續實施退牧還草工程和草原生態保護補助獎勵機制,保護天然草場,積極推行舍飼半舍飼養殖,以草定畜,實現草畜平衡,有效治理鼠蟲害、毒草,遏制草原退化趨勢。適度發展牦牛、絨山羊、藏系綿羊爲主的高原生態畜牧業,加強動物防疫體系建設,保護高原特有魚類。

  ——海洋漁業區。嚴格控制海洋漁業捕撈強度,限制海洋捕撈機動漁船數量和功率,加強禁漁期監管。穩定海水養殖面積,改善近海水域生態質量,大力開展水生生物資源增殖和環境修複,提升漁業發展水平。積極發展海洋牧場,保護海洋漁業生態。到2020年,海洋捕撈機動漁船數量和總功率明顯下降。

    五、重大工程

  圍繞重點建設任務,以最急需、最關鍵、最薄弱的環節和領域爲重點,統籌安排中央預算內投資和財政資金,調整盤活財政支農存量資金,安排增量資金,積極引導帶動地方和社會投入,組織實施一批重大工程,全面夯實農業可持續發展的物質基礎。

  (一)水土資源保護工程。

  高標准農田建設項目。以糧食主産區、非主産區産糧大縣爲重點,兼顧棉花、油料、糖料等重要農産品優勢産區,開展土地平整,建設田間灌排溝渠及機井、節水灌溉、小型集雨蓄水、積肥設施等基礎設施,修建農田道路、農田防護林、輸配電設施,推廣應用先進適用耕作技術。

  耕地質量保護與提升項目。在全國範圍內分區開展土壤改良、地力培肥和養分平衡,防止耕地退化,提高耕地基礎地力和産出能力。在東北區開展黑土地保護,實施深耕深松、稭稈還田、培肥地力,配套有機肥堆漚場,推廣糧豆輪作;防治水土流失,實施改壟、修建等高地埂植物帶、推進等高種植和建設防護林帶等措施。在黃淮海區開展稭稈還田、深耕深松、砂礓黑土改良、水肥一體化、種植結構調整和土壤鹽漬化治理。在長江中下遊區及華南區開展綠肥種植、增施有機肥、稭稈還田、冬耕翻土曬田、施用石灰深耕改土等。開展建設占用耕地的耕作層剝離試點,剝離的耕作層重點用于土地開發複墾、中低産田改造等。

  耕地重金屬汙染治理項目。在南方水稻産區等重金屬汙染突出區域,改造現有灌溉溝渠,修建植物隔離帶或人工濕地緩沖帶,減低灌溉水源中重金屬含量;在輕中度汙染區實施以農藝技術爲主的修複治理,改種低積累水稻、玉米等糧食作物和經濟作物,在重度汙染區改種非食用作物或高富集樹種;完善土壤改良配套設施,建設有機肥、鈍化劑等野外配制場所,配備重度汙染區農作物稭稈綜合利用設施設備。

  水土保持與坡耕地改造項目。以小流域爲單元,以水源保護爲中心,配套修建塘壩窖池,配合實施溝道整治和小型蓄水保土工程,加強生態清潔小流域建設。在水土流失嚴重、人口密度大、坡耕地集中地區,尤其是關中盆地、四川盆地以及南方部分地區,建設坡改梯及其配套工程。

  高效節水項目。加強大中型灌區續建配套節水改造建設,改善灌溉條件。在西北地區改造升級現有滴灌設施,新建一批玉米、林果等噴灌、滴灌設施,推廣全膜雙壟溝播等旱作節水技術。在東北地區西部推行滴灌等高效節水灌溉,水稻區推廣控制灌溉等節水措施。在黃淮海區重點發展井灌區管道輸水灌溉,推廣噴灌、微灌、集雨節灌和水肥一體化技術。在南方地區發展管道輸水灌溉,加快水稻節水防汙型灌區建設。

  地表水過度開發和地下水超采區治理項目。在地表水源有保障、基礎條件較好地區積極發展水肥一體化等高效節水灌溉。在地表水和地下水資源過度開發地區,退減灌溉面積,調整種植結構,減少高耗水作物種植面積,進一步加大節水力度,實施地下水開采井封填、地表水取水口調整處置和用水監測、監控措施。在具備條件的地區,可適度采取地表水替代地下水灌溉。

  農業資源監測項目。充分利用現有資源,建設和完善遙感、固定觀測和移動監測等一體化的農業資源監測體系,建立耕地質量和土壤墒情、重金屬汙染、農業面源汙染、土壤環境監測網點,建立土壤樣品庫、信息中心和耕地質量數據平台,健全農業灌溉用水、地表水和地下水監測監管體系,建設農業資源環境大數據中心,推動農業資源數據共建共享。

  (二)農業農村環境治理工程。

  畜禽糞汙綜合治理項目。在汙染嚴重的規模化生豬、奶牛、肉牛養殖場和養殖密集區,按照幹濕分離、雨汙分流、種養結合的思路,建設一批畜禽糞汙原地收集儲存轉運、固體糞便集中堆肥或能源化利用、汙水高效生物處理等設施和有機肥加工廠。在畜禽養殖優勢省區,以縣爲單位建設一批規模化畜禽養殖場廢棄物處理與資源化利用示範點、養殖密集區畜禽糞汙處理和有機肥生産設施。

  化肥農藥氮磷控源治理項目。在典型流域,推廣測土配方施肥技術,增施有機肥,推廣高效肥和化肥深施、種肥同播等技術;實施平緩型農田氮磷淨化,開展溝渠整理,清挖淤泥,加固邊坡,合理配置水生植物群落,配置格柵和透水壩;實施坡耕地氮磷攔截再利用,建設坡耕地生物攔截帶和徑流集蓄再利用設施。實施農藥減量控害,推進病蟲害專業化統防統治和綠色防控,推廣高效低毒農藥和高效植保機械。

  農膜和農藥包裝物回收利用項目。在農膜覆蓋量大、殘膜問題突出的地區,加快推廣使用加厚地膜和可降解農膜,集成示範推廣農田殘膜撿拾、回收相關技術,建設廢舊地膜回收網點和再利用加工廠,建設一批農田殘膜回收與再利用示範縣。在農藥使用量大的農産品優勢區,建設一批農藥包裝廢棄物回收站和無害化處理站,建立農藥包裝廢棄物處置和危害管理平台。

  稭稈綜合利用項目。實施稭稈機械還田、青黃貯飼料化利用,實施稭稈氣化集中供氣、供電和稭稈固化成型燃料供熱、材料化致密成型等項目。配置稭稈還田深翻、稭稈粉碎、撿拾、打包等機械,建立健全稭稈收儲運體系。

  農村環境綜合整治項目。采取連片整治的推進方式,綜合治理農村環境,建立村莊保潔制度,建設生活汙水、垃圾、糞便等處理和利用設施設備,保護農村飲用水水源地。實施沼氣集中供氣,推進農村省柴節煤爐竈炕升級換代,推廣清潔爐竈、可再生能源和産品。

  (三)農業生態保護修複工程。

  新一輪退耕還林還草項目。在符合條件的25度以上坡耕地、嚴重沙化耕地和重要水源地15-25度坡耕地,實施新一輪退耕還林還草,在農民自願的前提下植樹種草。按照適地適樹的原則,積極發展木本糧油。

  草原保護與建設項目。繼續實施天然草原退牧還草、京津風沙源草地治理、三江源生態保護與建設等工程,開展草原自然保護區建設和南方草地綜合治理,建設草原災害監測預警、防災物資保障及指揮體系等基礎設施。到2020年,改良草原9億畝,人工種草4.5億畝。在農牧交錯帶開展已墾草原治理,平整棄耕地,建設旱作優質飼草基地,恢複草原植被。開展防沙治沙建設,保護現有植被,合理調配生態用水,固定流動和半流動沙丘。

  石漠化治理項目。在西南地區,重點開展封山育林育草、人工造林和草地建設,建設和改造坡耕地,配套相應水利水保設施。在石漠化嚴重地區,開展農村能源建設和易地扶貧搬遷,控制人爲因素産生新的石漠化現象。

  濕地保護項目。繼續強化濕地保護與管理,建設國際重要濕地、國家重要濕地、濕地自然保護區、濕地公園以及濕地多用途管理區。通過退耕還濕、濕地植被恢複、棲息地修複、生態補水等措施,對已墾濕地以及周邊退化濕地進行治理。

  水域生態修複項目。在淡水漁業區,推進水産養殖汙染減排,升級改造養殖池塘,改擴建工廠化循環水養殖設施,對湖泊水庫的規模化網箱養殖配備環保網箱、養殖廢水廢物收集處理設施。在海洋漁業區,配置海洋漁業資源調查船,建設人工魚礁、海藻場、海草床等基礎設施,發展深水網箱養殖。繼續實施漁業轉産轉業及漁船更新改造項目,加大減船轉産力度。在水源涵養區,綜合運用截汙治汙、河湖清淤、生物控制等,整治生態河道和農村溝塘,改造渠化河道,推進水生態修複。開展水生生物資源環境調查監測和增殖放流。

  農業生物資源保護項目。建設一批農業野生植物原生境保護區、國家級畜禽種質資源保護區、水産種質資源保護區、水生生物自然保護區和外來入侵物種綜合防控區,建立農業野生生物資源監測預警中心、基因資源鑒定評價中心和外來入侵物種監測網點,強化農業野生生物資源保護。

  (四)試驗示範工程。

  農業可持續發展試驗示範區建設項目。選擇不同農業發展基礎、資源禀賦、環境承載能力的區域,建設東北黑土地保護、西北旱作區農牧業可持續發展、黃淮海地下水超采綜合治理、長江中下遊耕地重金屬汙染綜合治理、西南華南石漠化治理、西北農牧交錯帶草食畜牧業發展、青藏高原草地生態畜牧業發展、水産養殖區漁業資源生態修複、畜禽汙染治理、農業廢棄物循環利用等10個類型的農業可持續發展試驗示範區。加強相關農業園區之間的銜接,優先在具備條件的國家現代農業示範區、國家農業科技園區內開展農業可持續發展試驗示範工作。通過集成示範農業資源高效利用、環境綜合治理、生態有效保護等領域先進適用技術,探索適合不同區域的農業可持續發展管理與運行機制,形成可複制、可推廣的農業可持續發展典型模式,打造可持續發展農業的樣板。

  六、保障措施

  (一)強化法律法規。

  完善相關法律法規和標准。研究制修訂土壤汙染防治法以及耕地質量保護、黑土地保護、農藥管理、肥料管理、基本草原保護、農業環境監測、農田廢舊地膜綜合治理、農産品産地安全管理、農業野生植物保護等法規規章,強化法制保障。完善農業和農村節能減排法規體系,健全農業各産業節能規範、節能減排標准體系。制修訂耕地質量、土壤環境質量、農用地膜、飼料添加劑重金屬含量等標准,爲生態環境保護與建設提供依據。

  加大執法與監督力度。健全執法隊伍,整合執法力量,改善執法條件。落實農業資源保護、環境治理和生態保護等各類法律法規,加強跨行政區資源環境合作執法和部門聯動執法,依法嚴懲農業資源環境違法行爲。開展相關法律法規執行效果的監測與督察,健全重大環境事件和汙染事故責任追究制度及損害賠償制度。

  (二)完善扶持政策。

  加大投入力度。健全農業可持續發展投入保障體系,推動投資方向由生産領域向生産與生態並重轉變,投資重點向保障國家糧食安全和主要農産品供給、推進農業可持續發展傾斜。充分發揮市場配置資源的決定性作用,鼓勵引導金融資本、社會資本投向農業資源利用、環境治理和生態保護等領域,構建多元化投入機制。完善財政等激勵政策,落實稅收政策,推行第三方運行管理、政府購買服務、成立農村環保合作社等方式,引導各方力量投向農村資源環境保護領域。將農業環境問題治理列入利用外資、發行企業債券的重點領域,擴大資金來源渠道。切實提高資金管理和使用效益,健全完善監督檢查、績效評價和問責機制。

  健全完善扶持政策。繼續實施並健全完善草原生態保護補助獎勵、測土配方施肥、耕地質量保護與提升、農作物病蟲害專業化統防統治和綠色防控、農機具購置補貼、動物疫病防控、病死畜禽無害化處理補助、農産品産地初加工補助等政策。研究實施精准補貼等措施,推進農業水價綜合改革。建立健全農業資源生態修複保護政策。支持優化糧飼種植結構,開展青貯玉米和苜蓿種植、糧豆糧草輪作;支持稭稈還田、深耕深松、生物炭改良土壤、積造施用有機肥、種植綠肥;支持推廣使用高標准農膜,開展農膜和農藥包裝廢棄物回收再利用。繼續開展漁業增殖放流,落實好公益林補償政策,完善森林、濕地、水土保持等生態補償制度。建立健全江河源頭區、重要水源地、重要水生態修複治理區和蓄滯洪區生態補償機制。完善優質安全農産品認證和農産品質量安全檢驗制度,推進農産品質量安全信息追溯平台建設。

  (三)強化科技和人才支撐。

  加強科技體制機制創新。加強農業可持續發展的科技工作,在種業創新、耕地地力提升、化學肥料農藥減施、高效節水、農田生態、農業廢棄物資源化利用、環境治理、氣候變化、草原生態保護、漁業水域生態環境修複等方面推動協同攻關,組織實施好相關重大科技項目和重大工程。創新農業科研組織方式,建立全國農業科技協同創新聯盟,依托國家農業科技園區及其聯盟,進一步整合科研院所、高校、企業的資源和力量。健全農業科技創新的績效評價和激勵機制。充分利用市場機制,吸引社會資本、資源參與農業可持續發展科技創新。

  促進成果轉化。建立科技成果轉化交易平台,按照利益共享、風險共擔的原則,積極探索“項目+基地+企業”、“科研院所+高校+生産單位+龍頭企業”等現代農業技術集成與示範轉化模式。進一步加大基層農技推廣體系改革與建設力度。創新科技成果評價機制,按照規定對于在農業可持續發展領域有突出貢獻的技術人才給予獎勵。

  強化人才培養。依托農業科研、推廣項目和人才培訓工程,加強資源環境保護領域農業科技人才隊伍建設。充分利用農業高等教育、農民職業教育等培訓渠道,培養農村環境監測、生態修複等方面的技能型人才。在新型職業農民培育及農村實用人才帶頭人示範培訓中,強化農業可持續發展的理念和實用技術培訓,爲農業可持續發展提供堅實的人才保障。

  加強國際技術交流與合作。借助多雙邊和區域合作機制,加強國內農業資源環境與生態等方面的農業科技交流合作,加大國外先進環境治理技術的引進、消化、吸收和再創新力度。

  (四)深化改革創新。

  推進農業適度規模經營。堅持和完善農村基本經營制度,堅持農民家庭經營主體地位,引導土地經營權規範有序流轉,支持種養大戶、家庭農場、農民合作社、産業化龍頭企業等新型經營主體發展,推進多種形式適度規模經營。現階段,對土地經營規模相當于當地戶均承包地面積10-15倍,務農收入相當于當地二、三産業務工收入的給予重點支持。積極穩妥地推進農村土地制度改革,允許農民以土地經營權入股發展農業産業化經營。

  健全市場化資源配置機制。建立健全農業資源有償使用和生態補償機制。推進農業水價改革,制定水權轉讓、交易制度,建立合理的農業水價形成機制,推行階梯水價,引導節約用水。建立農業碳彙交易制度,促進低碳發展。培育從事農業廢棄物資源化利用和農業環境汙染治理的專業化企業和組織,探索建立第三方治理模式,實現市場化有償服務。

  樹立節能減排理念。引導全社會樹立勤儉節約、保護生態環境的觀念,改變不合理的消費和生活方式。發展低碳經濟,踐行科學發展。加大宣傳力度,倡導科學健康的膳食結構,減少食物浪費。鼓勵企業和農戶增強節能減排意識,按照減量化和資源化的要求,降低能源消耗,減少汙染排放,充分利用農業廢棄物,自覺履行綠色發展、建設節約型社會的責任。

  建立社會監督機制。發揮新聞媒體的宣傳和監督作用,保障對農業生態環境的知情權、參與權和監督權,廣泛動員公衆、非政府組織參與保護與監督。逐步推行農業生態環境公告制度,健全農業環境汙染舉報制度,廣泛接受社會公衆的監督。

  (五)用好國際市場和資源。

  合理利用國際市場。依據國內資源環境承載力、生産潛能和農産品需求,確定合理的自給率目標和農産品進口優先序,合理安排進口品種和數量,把握好進口節奏,保持國內市場穩定,緩解國內資源環境壓力。加強進口農産品檢驗檢疫和質量監督管理,完善農業産業損害風險評估機制,積極參與國際與區域農業政策以及農業國際標准制定。

  提升對外開放質量。引導企業投資境外農業,提高國際影響力。培育具有國際競爭力的糧棉油等大型企業,支持到境外特別是與周邊國家開展互利共贏的農業生産和貿易合作,完善相關政策支持體系。

  (六)加強組織領導。

  建立部門協調機制。建立由有關部門參加的農業可持續發展部門協調機制,加強組織領導和溝通協調,明確工作職責和任務分工,形成部門合力。省級人民政府要圍繞規劃目標任務,統籌謀劃,強化配合,抓緊制定地方農業可持續發展規劃,積極推動重大政策和重點工程項目的實施,確保規劃落到實處。

  完善政績考核評價體系。創建農業可持續發展的評價指標體系,將耕地紅線、資源利用與節約、環境治理、生態保護納入地方各級政府績效考核範圍。對領導幹部實行自然資源資産離任審計,建立生態破壞和環境汙染責任終身追究制度和目標責任制,爲農業可持續發展提供保障。

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